Análisis general del PPA
Para analizar el desarrollo y los impactos del PPA se aplica los 5 criterios utilizados por la
Unión Europea para evaluar sus programas internacionales de desarrollo:
1. Pertinencia
2. Eficiencia
3. Eficacia
4. Impacto
5. Sostenibilidad
Pertinencia
Desde su inauguración en Enero 2007 el actual Gobierno de Nicaragua ha trabajado en la
elaboración e implementación de una política de soberanía y seguridad alimentaria y
nutricional (PSSAN). Aunque el Programa Productivo Alimentario (PPA ó Programa
“Hambre Cero”) sea la expresión más conocida y divulgada de esta política, existen otras
expresiones como el Proyecto de Ley de SSAN y estrategias como el Plan Quinquenal “La
Revolución en el Sistema Agropecuario, Forestal y Rural” y el “Programa Nacional
Agroalimentario”. En los documentos macro-políticos y económicos como el “Plan
Nacional de Desarrollo Humano” y el “Programa Económico-Financiero 2007-2011” el
tema de SSAN el tema es considerado una de las prioridades de la política del Gobierno.
Brindar atención priorizada al tema de la seguridad alimentaria y nutricional en Nicaragua
es necesario, tomando en cuenta el alto índice de sub-nutrición en la población. Sin
embargo el tema en muchos casos se vincula con aspectos de asistencialismo y
subvenciones poco sostenibles. Por esta razón una política de de seguridad alimentaria debe
estar enfocada en el empoderamiento social y económica de las personas que se encuentran
en niveles de extrema pobreza.
El Programa Productivo Alimentario (PPA) o “Hambre Cero” esta orientado a este
empoderamiento a través de los compromisos a asumir por sus beneficiadas. Sin embargo
en énfasis del Programa ha estado hasta la fecha principalmente en la distribución del Bono
Productivo con sus bienes.
A pesar de la mucha atención que el Gobierno da al tema de SSAN, falta una política
coherente con estrategias alineadas entre todos los actores nacionales y locales en la cual el
PPA es una de acciones estratégicas. Ahora el PPA es el “caballo de batalla” sin mucho
vinculo con otras partes de la política SSAN. Temas como acceso a agua, salud, educación
y tierra, infraestructura vial y de comunicación deben estar vinculados a la política de
desarrollo, acompañada por un proceso de participación ciudadana incluyente.
En la política SSAN, y específicamente en el PPA, el Estado juega un rol protagónico,
siendo el SPAR (MAGFOR, INTA, IDR, INAFOR, INATEC) el conjunto de instancias
públicas que deben llevar a cabo la transformación antes mencionada. El rol de
instituciones privadas y de la sociedad civil que no estén relacionadas políticamente al
actual gobierno, es muy limitado, a pesar de su presencia y experiencia en el fomento del
sector agropecuario y forestal en los zonas rurales.
Eficiencia
El PPA es un programa caro. Se trata de unos US$ 150 millones, es decir US$ 2,000 por
beneficiada. Con unas 300.000 familias rurales y semi-urbanas viviendo en estado de
extrema pobreza, un PPA atendiendo a todas estas familias costaría US$ 600 millones,
aproximadamente el monto que recibe Nicaragua anualmente a través de la cooperación
internacional.
El PPA cuenta con una estructura ejecutiva dentro del MAGFOR y coordina con otras
instituciones estatales en el marco del SPAR. En los departamentos el enlace PPA comparte 34
las instalaciones existentes del MAGFOR, tratando de reducir los gastos operativos en la
medida que sea posible.
La compra masiva de los bienes por parte del estado es complicada por las regulaciones
legales. Sin embargo el involucramiento de intermediaros aumenta los costos de
transacción y también las tendencias de corrupción. El MAGFOR había en algunos casos
pagado para una cantidad de vacas un monto que fue el doble en comparación con el precio
del mercado. Esta compra masiva de parte del estado y su poca capacidad de monitoreo
comercial aumentan los costos por los problemas de calidad de los bienes, específicamente
de las vacas, que en múltiples ocasiones debían de ser reemplazadas.
El PPA podría aumentar su eficiencia al involucrar a programas y proyectos de desarrollo
rural en la capacitación de los técnicos del PPA y de las beneficiadas por la amplia
experiencia acumulada durante varios años. Esta colaboración interinstitucional podría
reducir los costos de entrenamiento que se están actualmente realizando. La introducción de
elementos de la flexibilización del Bono en el nuevo proyecto BID-PPA, es decir, que la
beneficiada podrá elegir y negociar sus bienes, puede reducir estas fallas de mercado y
aumentar la eficiencia de los procesos de compra y distribución, así como de la
transferencia de conocimientos.
Eficacia
La operación de programas de desarrollo por las instituciones públicas en general tiende a
sufrir efectos negativos por la burocracia. La efectividad de las inversiones es menos
cuando no existan elementos de competencia que pueden aumentar la calidad de los bienes
y/o servicios y disminuir los costos de transacción. La experiencia de DECOSUR en la
contratación de medios de transporte mostró las ventajas de la contratación de empresas del
sector privado por la posibilidad de negociar condiciones.
La eficacia en la transmisión de conocimientos mediante las capacitaciones y asistencia
técnica han sido hasta la fecha limitada por varias razones: 1) muchas familias beneficiadas
viven en áreas remotas y muy disperso lo que afecta la continuidad del entrenamiento y 2)
no hay suficientes técnicos calificados para brindar a las beneficiadas los elementos
técnicos y empresariales para vincularles exitosamente al mercado.
El MAGFOR podría aumentar la eficacia de sus inversiones en general y las del PPA en
particular a través de una mayor articulación entre sus programas rurales existentes a nivel
nacional y a nivel de los departamentos.
La eficacia del PPA en los primeros años no se puede medir fácilmente por falta de un
sistema de monitoreo y seguimiento objetivo. Según el Director del PPA el establecimiento
de un sistema objetivo no esta previsto en los próximos años por falta de recursos
financieros. La ausencia de este sistema afecta la imagen de transparencia del Programa y
además dificulta medir el verdadero impacto del mismo.
Impacto
Para las familias beneficiadas, es decir, a nivel micro, los bienes entregados por el PPA
podrían cambiar sus vidas, cuando dispongan de un espíritu emprendedor y sepan
aprovechar las oportunidades del mercado. En otros casos los bienes, específicamente los
animales, son añadidos a los que la familia (mejor dicho: el hombre) ya tienen en su finca y
la vida sigue igual.
Las capacitaciones y el involucramiento de las mujeres en estructurales organizativas sí
pueden generar efectos positivos en las beneficiadas tanto en su vida privada como en lo
social y económica. El impacto del PPA podría aumentar si se incluyeran en ello procesos
de adquisición de tierras para las mujeres rurales, que les permitirían involucrarse más en la
economía local a través de una capitalización gradual verdadera. En general se esperan que
en muchas familias se mejoren las relaciones de género y seria interesante efectuar un
análisis al respecto en el cuarto o quinto año del Programa.
Ahora, la pregunta es: ¿qué impacto tendrá el PPA en la sociedad local? ó ¿aumentará el
capital social a través de las inversiones del PPA? Como está estructurado el PPA
actualmente se puede considerar los Bonos Productivos como gotas de lluvia que caen
arbitrariamente sobre una superficie seca. Donde caen, algo hermoso podría florecer, bajo
la condición que este pedacito de tierra sea fértil (espíritu emprendedor). Donde no caen las
gotas, probablemente todo quedará igual.
Desafortunadamente la masa crítica de las beneficiadas en las comunidades rurales es muy
baja, razón por la cual será difícil crear un capital social sólido entre “las elegidas” y “las
no-elegidas”. Al contrario, el PPA podría tener como efecto una ampliación de la brecha
entre grupos comunales de diferentes colores políticos. Durante el trabajo de campo se
entrevistó con una “no-beneficiada” en una comunidad del municipio de Santo Tomás
(depto. de Chontales), quien lo formuló así; “ellos lo agarraron todo”, apuntado al otro
lado de su comunidad donde se ubican las familias del “Partido”.
Sostenibilidad
Reducir -y finalmente eliminar- la pobreza es un proceso de largo plazo que requiere
voluntad de todos los actores políticos y económicos de la sociedad. Entre otros tiene que
ver con la implementación de un sistema tributario justo y eficiente, que permita aumentar
las recaudaciones del Estado. Paralelamente requiere la voluntad de invertir constantemente
una mayor parte de los ingresos del Estado en programas sociales articulados, sobre todo en
las zonas rurales. Según un “indicador crudo” de las Naciones Unidas, un niño puede
escapar del círculo vicioso de la pobreza cuando logre terminar la educación secundaria.
Según los datos relacionados al Índice de Desarrollo Humano (IDH) en las zonas rurales de
Nicaragua solamente un 10% de los y las jóvenes tiene acceso a la formación secundaria ,
lo que significa que en principio 9 de cada 10 jóvenes no podrán escapar de la pobreza.
